26 июня Уставу ООН исполнилось 70 лет. За время существования Организации Объединенных Наций многое изменилось – состав её членов пополнили различные  государства, в мире возникло и множество государств с неопределённым статусом – непризнанные и частично признанные. Кроме того, ООН перестала быть «монополистом», и многие её функции взяли на себя другие межгосударственные образования, международные глобальные и региональные организации, например, ОБСЕ. Однако всё чаще слышно мнение о том, что устройство ООН крайне устарело и стало неактуальным в условиях нового мирового порядка.

Особого внимания в этой ситуации не может не заслужить такой уникальный орган ООН как Совет Безопасности (далее – СБ, Совбез или СБ ООН), который, однако, считают одним из наиболее неэффективных институтов организации, изжившим себя, не способным в соответствии с Уставом обеспечить коллективную безопасность перед лицом растущих угроз. Именно так мотивировала свой отказ от места в органе выбранная в качестве непостоянного члена Совета в 2013 году Саудовская Аравия[1]. Особенность Совета в том, что он имеет право на легальное введение санкций, проведение военных операций и операций по поддержанию мира, а его резолюции имеют обязательную юридическую силу в отношении всех государств-членов ООН. В чём же состоит проблема Совета Безопасности? Критики в большинстве своём указывают на то, что очагов конфликтов в мире открывается всё больше, а постоянные члены Совета формируют общую позицию по ним всё реже, а также редко применяют весь арсенал методов воздействия органа[2]. Кроме того, многие сетуют на несправедливую представительность Совбеза[3].

Корни современных проектов реформы берут начало в далёком 1979 году. Однако некоторые преобразования имели место и до этого – с принятием новых членов в ООН увеличивалось количество мест в Совете, изменялись временные правила процедуры.  Пик интереса к проблеме пришёлся на 2005 год, когда она обсуждалась в рамках Всемирного Саммита[4]. Государства-члены ООН рассматривали различные проекты реформы в рамках официальных и неофициальных заседаний Генеральной Ассамблеи, деятельности рабочих групп и форума межгосударственных переговоров.

Проекты реформ, предложенные коалициями государств-членов ООН и другими сторонами, содержали предложения по категориям членства в обновлённом органе, статусу права вето, проблеме регионального представительства, размеру увеличенного Совета, его рабочим методам и отношениям между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей (далее – ГА или ГА ООН).

Размер нового Совета Безопасности.

Большинство проектов предусматривали увеличение состава Совета, но вопрос о точном количестве мест до сих пор остаётся дискуссионным. Основные аргументы в пользу такого действия – это резкое увеличение количества государств-членов ООН, которое не отразилось на составе СБ с момента его последнего расширения (1963 год), и так называемый «каскадный эффект» – проблема преимущественного участия постоянных членов Совета Безопасности ООН в работе других органов ООН при назначении на высокие руководящие должности в системе организации в ущерб остальным государствам-членам[5].

Категории членства в Совете.

До сих пор обсуждается как увеличение количества непостоянных мест, так и постоянных. Кроме того, некоторые проекты содержат предложения по созданию новых категорий мест в СБ – это «полупостоянные» места. В разных проектах такие места отличают разные черты – удлинённый срок пребывания, возможность перевода в категорию постоянных мест после проведения обзора хода реформы, возможность немедленного переизбрания и другие[6].

Статус права вето.

Вето – пожалуй, самый спорный вопрос, обсуждаемый в ходе подготовки проектов реформы. Предложения, касающиеся вето, радикально отличаются: некоторые государства настаивают на отмене этого права (например, Италия), другие – на расширении его на новых постоянных членов при условии введения такой категории (например, так считают представители государств Африки), третьи – на определённом ограничении (например, на наделении постоянного члена Совета ½ вето, которое сработает только при одновременном его наложении на проект резолюции двумя и более постоянными членами)[7]. Некоторые, напротив, считают, что нынешнее положение дел – это лучший вариант; и такая позиция характерна для пяти постоянных членов Совета Безопасности.

Региональная репрезентативность.

Новые места в Совете, если они будут введены в ходе реформы, должны будут распределяться внутри определённого региона. Проблемы вызывает соотношение количества мест между этими регионами – государствами Африки, государствами Азии, государствами Восточной Европы, государствами Латинской Америки и Карибского бассейна, группой государств Западной Европы и других государств. Количество новых мест для каждого региона стало признаком, отличающим проекты друг от друга и позволяющим привлекать союзников.

Рабочие методы и отношения между СБ и ГА.

Методы работы Совбеза стали также спорным вопросом. Например, многие пытаются ограничить полномочия Совета и напоминают о неоднозначной резолюции ГА ООН «Единство в пользу мира», которая постановляет, что в случае, «если Совет Безопасности, в результате разногласия постоянных членов, оказывается не в состоянии выполнить свою главную обязанность по поддержанию международного мира и безопасности во всех случаях, когда имеются основания усматривать угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, Генеральная Ассамблея немедленно рассматривает этот вопрос…»[8].

Основными обсуждаемыми в ходе процесса реформы Совета Безопасности являются проекты следующих групп:

1. «Большая четвёрка» (G4). Была образована Бразилией, Германией, Индией и Японией при поддержке большого количества государств. В этом проекте к уже существующим добавляются новые постоянные члены, которые будут иметь те же обязанности и обязательства, что и нынешние. Новые постоянные члены не будут пользоваться правом вето до тех пор, пока вопрос о распространении права вето на новых постоянных членов не будет решен в рамках обзора ситуации, сложившейся в результате внесения поправок через 15 лет после их вступления в силу[9]. Мягко, но верно, четыре крупных и влиятельных государства пытаются попасть в состав постоянных членов Совета.
2. Африканская группа, которая включает в себя все страны Африки. Коалиция апеллирует к тому, что большая часть работы Совета связана с Африкой, но при этом у региона нет постоянного места. Проект Африканской группы можно назвать наиболее радикальным – в этом проекте также предполагается расширение состава постоянных членов, причём новым постоянным членам сразу же должны предоставляться такие же прерогативы и привилегии, как и нынешним, включая право вето[10].
3. Коалиция «Объединившихся ради консенсуса» (Uniting for Consensus). Группа состоит из региональных соперников и остальных противников введения новых постоянных членов. «Объединившиеся» выступают против выделения новых постоянных мест, создание которых, по их мнению, нарушает принцип суверенного равенства членов ООН и создает новые центры силы. Напротив, они продвигают выделение только новых непостоянных мест или мест с увеличенным сроком пребывания (3-4 года с возможностью немедленного переизбрания)[11]. «Объединившиеся ради консенсуса» уделяют особое внимание методам работы обновлённого Совета, и их предложения существенно более жёсткие, чем абстрактные формулировки большинства других проектов.
4. Группа «Ответственность, Последовательность и Прозрачность». ACT продвигает концепцию улучшения методов работы СБ, причём давление этой группы на Совет уже принесло положительный результат[12]. Например, в 2010 году был создан Справочник о методах работы Совбеза.
5. Карибская группа и коалиция Похожие проекты, объединённые тем, что вводят в состав Совета Безопасности одно кросс-региональное непостоянное место для малых развивающихся стран[13].
6. Отдельно стоит так называемая «промежуточная модель реформы». Промежуточная модель – это не коалиция, не группа государств, но отдельно стоящий проект, поддержанный многими государствами[14]. В её рамках предлагается увеличение численного состава СБ только в категории непостоянных членов с удлиненным сроком пребывания в Совете и возможностью немедленного переизбрания – создаётся категория так называемых «полупостоянных» членов. Неотъемлемым компонентом промежуточной модели является идея обзора хода реформы и её результатов через определенный временной промежуток (10-15 лет), а также всех вопросов, связанных с реформой СБ[15].
7. Важно отметить существование отдельных групп, не создавших своего проекта реформы, но прямо влияющих на её ход. В них входят: постоянные члены Совета Безопасности (P5), Лига Арабских Государств, группы государств Восточной Европы и некоторых государств-членов Европейского Союза. Последние три ратуют за создание дополнительного места для своего региона[16].

«Постоянная пятёрка» является мощным игроком в процессе обсуждения реформы. В группу входят пять государств, являющихся постоянными членами СБ: Китай, Россия, США, Великобритания и Франция. Два последних государства имеют более гибкую позицию по вопросам реформы, включая проблему вето. Главный момент, на котором акцентируют внимание все члены группы, – это достижение серьёзного компромисса среди всех государств-членов, при котором Совет должен оставаться компактным для обеспечения эффективности его работы. Все члены этой группы настаивают на том, чтобы методы работы СБ обсуждались только в этом органе и никаком другом[17].      

Что касается отмены или модификации вето, большинство членов группы считает, что такие изменения не смогут быть ратифицированы через поправки к Уставу – конечно, ведь это противоречит интересам P5. Настоящее положение дел членов группы устраивает, поэтому есть основания полагать, что они пытаются затормозить ход реформы.

Большинство проектов реформы предусматривает расширение этого органа и совершенствование методов его работы. Компромиссными, или наиболее соответствующими потребностям большинства государств-членов ООН, проектами можно назвать проекты группы G4 и «промежуточную модель», которые похожи на такой «усреднённый» проект:

— Численность. Чаще всего встречается предложение увеличить число членов СБ на десять, что составит 25 членов.

— Избрание новых членов. Интересно отметить, что некоторые проекты содержат предложение по избранию представителей внутри региональных групп, отходя от процедуры Генеральной Ассамблеи, и, вероятнее всего, такое предложение в итоге получит широкое одобрение.

— Новые постоянные члены. Несмотря на сопротивление некоторых групп расширению состава постоянных членов, большинство государств поддерживают такую реформу. Новые постоянные члены не наделяются всеми полномочиями сразу: так, вопрос права вето предлагается решить на обзоре хода реформы через 10-15 лет, но маловероятно его распространение на новых членов.

Наиболее общее предложение по распределению новых постоянных мест по регионам:

1. Два от государств Африки (вероятнее всего, Нигерия и ЮАР);
2. Два от государств Азии (вероятнее всего, Индия и Япония);
3. Одно от государств Латинской Америки и Карибского бассейна (скорее всего, Бразилия);
4. Одно от государств Западной Европы и других государств (скорее всего, Германия, так как уже сейчас существует положение о том, что одно место в этой группе государств обязательно должно предоставляться западноевропейскому государству).

В итоге выходит добавление новых шести постоянных мест. Следовательно, остаются четыре непостоянных места, которые в нашем «усреднённом» проекте будут избираться по следующей схеме:

1. Одно от государств Африки;
2. Одно от государств Азии;
3. Одно от государств Латинской Америки и Карибского бассейна;
4. Одно от государств Восточной Европы.

Большинство проектов включает в себя схожие предложения по улучшению методов работы Совета, исключая слишком радикальные от группы «Объединившихся ради консенсуса». Методы предлагается совершенствовать через площадку Генеральной Ассамблеи.

На сегодняшний день конкуренция за одно непостоянное место в СБ у государств Азии и группы Западной Европы и других государств различается в два раза. Если проект, подобный сборному усреднённому, будет реализован, то представительство государств среди непостоянных членов Совбеза будет более разнообразным, хотя государства Азии и в этом случае окажутся в худшем положении по сравнению с остальными.

Что касается постоянного членства, понятна активная борьба за введение новых мест странами Африки, Латинской Америки и Карибского бассейна, которые в принципе не представлены в этой категории. Безусловно, что в настоящее время в несправедливом положении находятся и государства Азии и Восточной Европы. Проведение реформы по «среднему» проекту не сильно увеличит представленность государств от этих регионов в СБ, но хотя бы даст возможность постоянного голоса в одном из главных органов ООН. Говоря о западноевропейской группе, её можно назвать перепредставленной.

Почему же такой «усреднённый» проект не был принят? Рассмотрим проблемы подробнее.

Любое изменение Устава ООН, которое неизбежно при проведении реформы Совета Безопасности (а именно внесение поправок в ст. 23 и 27 Устава), требует принятия поправок двумя третями голосов членов ГА, включая голоса всех постоянных членов СБ, и ратификации таких поправок. Следовательно, проект должен набрать 129 или более спонсоров, включая Китай, Соединённые Штаты Америки, Соединённое Королевство, Российскую Федерацию и Францию. Многие предложения, которые поддерживаются большим количеством государств, не могут пройти либо порог из 129 голосов, либо фильтр постоянных членов.

Например, все государства Африки выступают за расширение права вето на будущих постоянных членов, но их всего 54, и им нужно набрать ещё минимум 75 союзников. Более того, позиция постоянных членов по данному вопросу неоднозначна.

Ещё интереснее рассмотреть в целом вопрос расширения Совета – «за» выступают все государства, кроме групп «Объединившиеся ради консенсуса» и АСТ, которые представляют всего около 40 государств. Однако если им удастся убедить хотя бы одного постоянного члена Совбеза (например, США, которые относятся к реформе без энтузиазма), то такая поправка не пройдёт.

За улучшение методов работы Совета выступает подавляющее большинство государств, но постоянные члены считают этот вопрос исключительной компетенцией Совбеза, поэтому даже такая широко поддерживаемая поправка пройти не сможет.

Противоречия накапливаются и внутри самих групп, включая P5, чьё единодушие крайне важно для принятия поправки в Устав. Так, Франция и Соединённое Королевство поддерживают в качестве постоянных членов Германию, Бразилию, Индию и Японию, а также двух кандидатов от Африки, и выступают против предоставления постоянного места для ЕС. Но кандидатура Германии противоречит интересам США, и они её не поддерживают, хотя приветствуют включение в состав Совета Японии, что не устраивает Китай и Индию. Бразилия устраивает Францию, Россию и Соединённое Королевство, но против выступает США и её региональные соперники – Мексика и Аргентина. Что касается Китая, он поддерживает большую репрезентативность малых и развивающихся стран (G77) в увеличенном Совбезе, в то время как остальные постоянные члены опасаются, что такие кандидаты не будут соответствовать требованиям п. 1 ст. 23 Устава ООН. Противоречия только обостряются, и ни одна поправка, касающаяся изменения состава постоянных членов, в таких условиях проведена быть не может.

Более того, усилия, направленные на продвижение конкретного проекта резолюции, могут вылиться в присутствие в Совете большинства от одной конкретной группы интересов, что неизбежно вызовет новую волну недовольства среди членов других групп.        

Что касается методов работы Совета, несмотря на некоторые предпринятые шаги по их улучшению, в последнее время отмечается возрастающая уверенность среди государств-членов в том, что большая прозрачность работы Совета не обязательно перерастёт в более активное участие стран в процессе принятия его решений. Парадоксально, но некоторые из принятых ранее для обеспечения большей открытости Совета мер обернулись тем, что большее количество решений стали приниматься тайно. К примеру, в то время как большее количество публичных дискуссий стали вестись в широком круге Совета, менее формальные переговоры переместились в примыкающую закрытую комнату. Некоторые государства-члены и вовсе полагают, что только Пятый комитет Генеральной Ассамблеи (административно-финансовый) является единственным реальным инструментом влияния на принятие решений Советом Безопасности[19].

Все положения, указанные выше и взятые вместе, позволяют сделать вывод, что в ближайшем времени полноценная реформа Совета Безопасности ООН не состоится.

Автор: Марина Устинова

Источник фото: https://responsibilitytoprotectblog.files.wordpress.com

[1] Генеральная Ассамблея ООН, Приложение к письму Постоянного представителя Саудовской Аравии при Организации Объединенных Наций от 12 ноября 2013 года на имя Генерального Секретаря: Заявление министерства иностранных дел Саудовской Аравии с извинениями за отказ стать членом Совета Безопасности, A/68/599, 68-я сессия, 14 ноября 2013.

[2] См.: Щербак И.Н. О деятельности Совета Безопасности ООН на современном этапе // Вестник МГИМО-Университета. 2013. №6. С. 9.

[3] См.: UN General Assembly, Provisional Verbatim Record of the 68th Meeting, A/46/PV.68, 46th session (23 December 1991); Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/47/62, Вопрос о справедливом представительстве в Совете Безопасности и расширении его членского состава, 47-я сессия (10 февраля 1993); Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/48/26, Вопрос о справедливом представительстве в Совете Безопасности и расширении его членского состава, 48-я сессия (3 декабря 1993); Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/53/30, Вопрос о справедливом представительстве в Совете Безопасности и расширении его членского состава и связанные с этим вопросы, 53-я сессия (23 ноября 1998); Генеральная Ассамблея ООН, Официальный отчёт 7-го пленарного заседания, A/58/PV.7, 23 сентября 2003 года; Генеральная Ассамблея ООН, Официальные отчёты 70-75-х пленарных заседаний, A/61/PV.70-75, 61-я сессия. 2007 год.

[4] Генеральная Ассамблея ООН, Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года, A/RES/60/1, 60-я сессия, 24 октября 2005.

[5] Генеральная Ассамблея ООН, Приложение к вербальной ноте Постоянного представительства Коста-Рики при Организации Объединенных Наций от 24 июня 2005 года на имя Генерального секретаря: Расширение членского состава Совета Безопасности и каскадный эффект: расширение категории постоянных членов и его последствия для системы Организации Объединенных Наций, A/59/856, 59-я сессия, 27 июня 2005.

[6] Более подробно: Генеральная Ассамблея ООН, Вопрос о справедливом представительстве в Совете Безопасности и расширении его членского состава и связанные с этим вопросы: письмо Постоянных представителей Финляндии и Таиланда при Организации Объединённых Наций на имя Председателя Генеральной Ассамблеи от 15 сентября 1995 года, A/49/965, 49-я сессия (13 сентября 1995).

[7] Более подробно: Swart, L. and J. von Freiesleben. Governing & managing change at the United Nations: Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. New York: Center for UN Reform Education, 2013.

[8] Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/377 (V), Единство в пользу мира, 5-я сессия (3 ноября 1950).

[9] Проект резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/59/L.64, Реформа Совета Безопасности, 59-я сессия (6 июля 2005).

[10] Проект резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/59/L.67, Реформа Совета Безопасности, 59-я сессия (14 июля 2005).

[11] Проект резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/59/L.68, Реформа Совета Безопасности, 59-я сессия (21 июля 2005).

[12] Проект резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/60/L.49, Реформа Совета Безопасности, 60-я сессия (17 марта 2006).

[13] Проект резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/60/L.69, Реформа Совета Безопасности, 60-я сессия (17 марта 2006).

[14] Более подробно: Справка МИД РФ о реформе Совета Безопасности ООН // Министерство иностранных дел Российской Федерации: официальный сайт. 13 ноября 2011.

[15] Swart, L. and J. von Freiesleben. Governing & managing change at the United Nations: Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. P. 57.

[16] Справка МИД РФ о реформе Совета Безопасности ООН.

[17] Генеральная Ассамблея ООН, Доклад Рабочей группы открытого состава по вопросу о справедливом представительстве в Совете Безопасности и расширении его членского состава и другим вопросам, связанным с Советом Безопасности, A/61/47, 61-я сессия (9 октября 2008).

[18] Неофициальный рабочий документ от 25 октября 2002 года, подготовленный Секретариатом Организации Объединенных Наций // Официальный сайт Организации Объединённых Наций.

[19] Swart, L. and J. von Freiesleben. Governing & managing change at the United Nations: Reform of the Security Council from 1945 to September 2013. P. 20.