В современном мире существует практика предоставления менее защищённым категориям населения, меньшинствам, особых прав и привилегий. Сегодня такие «меры» все чаще переходят в дискриминацию «большинства». Вопрос насколько позитивная дискриминация как явление присуща России, и соответствует ли она в целом конституционным ценностям, поставлен перед автором данной статьи.
Позитивная дискриминация появилась в качестве меры борьбы с дискриминацией, из идеи предотвращения дискриминации, компенсации и выравнивания прав[1]. Под позитивной дискриминацией, как правило, понимают политику, направленную на предоставление приоритета меньшинствам в той или иной сфере жизни (социальной, политической) путём установления для них привилегий или квот[2]. При этом логика позитивной дискриминации предполагает не создание равных возможностей, а «форсированное обеспечение преимуществ (льгот, квот и т.д.) для членов той или иной более слабой (уязвимой) группы, направленных на обеспечение равенства возможностей и уменьшение трудностей, с которыми сталкиваются представители этих групп при участии в общественной жизни»[3].
Возникновение позитивной дискриминации относят к 60-ым годам прошлого столетия, когда в США начали применяться «утвердительные действия» (affirmative actions) для преодоления многолетней дискриминации расовых меньшинств. Сегодня в Америке подобная практика уже стала своего рода традицией. Она применяется к этническим и расовым меньшинствам в различных сферах, в частности, при приеме в учреждения высшего образования. На данном этапе развития общества практика позитивной дискриминации применяется в качестве метода борьбы с дискриминацией по всему миру: в Германии, Франции и других европейских странах в отношении мигрантов[4], в Канаде и Австралии по отношению к коренному населению[5], в Малайзии для защиты интересов «менее успешной» части населения (малайцев)[6], в Индии по отношению к «отсталым классам» и религиозным меньшинствам[7].
Изначально позитивная дискриминация (а точнее «утвердительные действия»), применялась для предотвращения дискриминации на почве расовой и этнической принадлежности. Так, представители национальных меньшинств в Новой Зеландии имеют, в частности, право на преимущество при поступлении в высшие учебные заведения. Возможность установления «утвердительных действий» в отношении расовых и этнических меньшинств предусмотрена Актом 1993 г. [8] и Биллем о правах 1990 г.[9].
С течением времени, однако, наметился некоторый отход от преимущественно этической и расовой «начинки» политики позитивной дискриминации; сегодня политика позитивной дискриминации применяется также к инвалидам, женщинам, малообеспеченным, детям и молодежи, иным социально уязвимым категориям населения.
Государственная политика в отношении инвалидов в большинстве стран включает в себя установление позитивных обязательств государства по обеспечению благополучия инвалидов и их социальной поддержки[10]. Позитивная дискриминация в отношении инвалидов применяется в европейских странах (Франция, Германия, Швеция, Великобритании), а также в Израиле и Индии. Так, Билль об инвалидах 1995 г. Индии не только запрещает дискриминацию в различных сферах, но и содержит положения о позитивной дискриминации в отношении инвалидов: законом устанавливается система квот, при которой за инвалидами сохраняется определенное количество рабочих мест в государственных и частных структурах, а также предоставляются определенные льготы в сфере образования. В Великобритании Законом о запрете дискриминации 1995 г. определяет перечень действий, которые должны быть осуществлены работодателем в целях поддержки лиц, с ограниченными возможностями. К таким мерам, в частности относятся приспособление помещений, изменение рабочего графика лица с инвалидностью, приобретение специального оборудования[11].
Практика позитивной дискриминации существует и в других странах. Так, в Бразилии некоторые университеты используют систему привилегий для расовых и национальных меньшинств, а также квоты для бедных и лиц с ограниченными возможностями. Такую практику признал соответствующей Конституции Федеральный верховный суд Бразилии в решении от 26 апреля 2012 г[12].
Необходимо отметить, что неизбежным следствием установления гарантий прав личности, повышения уровня защищенности человека и гражданина от дискриминации, защищенности слабых и ущемленных групп выступает проблема дискриминации «большинства». Такая проблема связана с постепенным реальным воплощением «защитных» мер политики позитивной дискриминации не только в правовой реальности, но и в жизни общества в целом.
Поскольку постепенное восприятие позитивной дискриминации обществом и проблема дискриминации «большинства» неминуемы, то перед нами встает новый вопрос: до каких пределов допустимо установление политики позитивной дискриминации? Возникает необходимость установления объективных критериев мер позитивной дискриминации, поскольку некоторые ранее «дискриминируемые» группы населения могут перестать восприниматься как незащищенные и уязвимые. Важную роль в определении допустимости и пределов позитивной дискриминации играют суды конституционной юстиции, которые оценивают подобные меры с точки зрения их соответствия конституционным ценностям.
Практика позитивной дискриминации всё чаще становится предметом судебного разбирательства, и далеко не все судебные инстанции согласны с позицией Федерального верховного суда Бразилии. Так, Верховный Суд США неоднозначно относится к такого рода мерам, не признавая напрямую «утвердительные действия» противоречащими конституционным принципам, но и не соглашаясь с отдельными положениями политики позитивной дискриминации. Суд выработал некоторые критерии допустимости такого рода мер, среди которых учёт индивидуальных признаков личности, запрет предоставления льгот или преимуществ исходя лишь только из этнического или расовой принадлежности человека[13]. Аналогичной позиции придерживается и Конституционный совет Франции. Так, в решении от 16 марта 2006 г. N 2006-533 DC[14] Совет указывал на недопустимость приоритета полового признака перед индивидуальными качествами лица, а также перед принципом свободы договора и предпринимательства.
Вопрос о допустимости и эффективности политики позитивной дискриминации остается актуальным. Практически все судебные дела, в которых затрагивался вопрос о конституционности или же законности практики позитивной дискриминации широко обсуждались в обществе и СМИ. У подобного рода мер противодействия дискриминации есть как сторонники, так и противники; примечательно, что голоса судей, как правило, разделяются пополам, с небольшим перевесом, практически отсутствуют единогласные решения по подобным судебным делам.
Участие Российской Федерации в международных организациях обязывает Россию учитывать мнение меньшинства, придерживаться политики дискриминации большинства в пользу меньшинства[15]. Однако говорить о том, что Россия также проводит политику «позитивной» дискриминации можно лишь с огромной натяжкой.
Законодательством Российской Федерации предусмотрены определенные льготы и преимущества различным категориям населения. Так, в преамбуле Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[16] отмечается, что целью государственной политики в отношении инвалидов является обеспечение им равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод. На достижение указанной цели направлена процедура реабилитации инвалидов, включающая, помимо мер медицинского характера, меры социальной реабилитации и адаптации (Глава III Закона); государство также оказывает содействие в работе общественных объединений инвалидов, а также оказывает материальную, техническую и финансовую помощь (ст. 34 Закона).
Основная цель государственной поддержки детских и молодежных общественных объединений согласно Федеральному закону от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»[17] состоит в необходимости создания и обеспечения правовых, экономических и организационных условий деятельности таких объединений, направленной на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, а также охраны и защиты их прав. Такие объединения имеют право на финансовую поддержку со стороны государства.
Правовые основы гарантий развития коренных малочисленных народов, а также защиты их традиционного образа жизни устанавливаются Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»[18]. Так, им, в частности, предоставляется право пользоваться необходимыми льготами по землепользованию и природопользованию.
Положения, устанавливающие определенные льготы «уязвимым» категориям населения содержатся и в других федеральных законах. Объединяющим фактором всех этих актов выступает, однако, то, что они не работают на практике. Так, законодательство о социальной защите инвалидов, с одной стороны, соответствует мировым стандартам, предполагая вовлечение лиц с ограниченными возможностями в социальную жизнь, но, с другой стороны, практика правоприменения ограничивает инвалида в «четырех стенах», не позволяя ему стать активным членом общества. Для работодателя в России, к примеру, принять на работу инвалида настолько обременительно, что процент занятости среди данной категории населения стремится к нулю против 40-60% в европейских странах и США, и даже 80% в Китае. Такие же проблемы существуют и с защитой прав национальных и этнических меньшинств, детей, молодежи и женщин. Представительство последних на руководящих должностях как в частном, так и в государственном секторе настолько невелико, что исследователи по вопросам равноправия задаются вопросом: «…кто, кроме государства, виноват в том, что в составе правительства и его аппарате женщины составляют явное меньшинство, хотя в обществе их большинство?»[19].
Представляется, что существующая в России траектория развития законодательства и правоприменения в данной области требует значительных корректив. Не стоит, однако, предполагать, что политика позитивной дискриминации станет некоторой «панацеей», скорее наоборот, следует учитывать возможные проблемы, в частности, проблему дискриминации «большинства». Так, например, применение политики позитивной дискриминации в отношении этнических или расовый меньшинств, на наш взгляд, вызовет обострение национального вопроса.
В российских реалиях практика позитивной дискриминации могла бы быть принята и реализована в отношении лиц с ограниченными возможностями и иных социально незащищенных категорий населения. В отношении данной категории населения предоставление приоритета и «форсированное обеспечение преимуществ» с наибольшей вероятностью было бы воспринято в обществе как справедливое и соответствующее конституционным ценностям. Представляется, что политика позитивной дискриминации позволит хотя бы частично решить существующие острые проблемы в социальной сфере и оказать позитивное влияние на правовое регулирование в целом.
Автор: Амина Аль-Аккуми
Фото: https://www.asi.org.ru
[1] Каменкова Л.Э., Мурашко Л.О. Позитивная дискриминация: понятие, содержание, эволюция // журнал международного права и международных отношений. 2006. № 2. С. 3.
[2] Бубликов В.В. Ассимиляция или мультикультурализм — опыт зарубежных стран по интеграции иммигрантов // Вестник Томского Государственного Университета. 2008. № 315. С. 39.
[3] Филатова М.А. Современные вопросы позитивной дискриминации в контексте практики конституционных судов // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 4. C.19.
[4] Каменкова Л.Э., Мурашко Л.О. Указ. соч. С. 4.
[5] Там же. С.4.
[6] Федотова В.Г. Успешные уроки модернизации: как превратить слабость в силу // Политическая наука. 2012. № 2. С. 143
[7] Мухаметзянова-Дуггал Р. М. Политика позитивной дискриминации и религиозные меньшинства в Индии // Вестник ВЭГУ. 2010. № 6. С. 124.
[8] См.: Human Rights Act 1993 No 82. Public Act 73 Measures to ensure equality // [Электронный ресурс] New Zealand Legislation. Legislation.govt.nz.. Режим доступа: URL: http://www.legislation.govt.nz/act/public/1993/0082/latest/DLM304672.html (дата доступа: 01.04.2015)
[9] См.: New Zealand Bill of Rights Act 1990 No 109. Public Act 19 Freedom from discrimination // [Электронный ресурс] New Zealand Legislation. Legislation.govt.nz.. Режим доступа: URL: http://www.legislation.govt.nz/act/public/1990/0109/latest/DLM225519.html (дата доступа: 01.04.2015)
[10] См.: Ильинская О.И. Международно-правовые аспекты защиты инвалидов // Журнал российского права. 2013. N 10.
[11] См.: Там же.
[12] См.: STF continua o julgamento sobre cotas nas universidades (На португальском) // [Электронный ресурс] Portal Brazil. Режим доступа: URL: http://www.brasil.gov.br/educacao/2012/04/stf-continua-o-julgamento-sobre-cotas-nas-universidades. (дата доступа: 01.04.2015)
[13] См.: См.: Regents of the University of California v. Bakke (1978) // [Электронный ресурс] Infoplease. Режим доступа: URL: http://www.infoplease.com/us/supreme-court/cases/ar32.html (дата обращения: 01.03.2015).
[14] См.: Décision n° 2006-533 DC du 16 mars 2006 // [Электронный ресурс] CONSEIL CONSTITUTIONNEL. Режим доступа: URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2006/2006-533-dc/decision-n-2006-533-dc-du-16-mars-2006.1005.html (дата обращения: 01.03.2015).
[15] Суханов В.В. Культурная идентичность как основа формирования государства // Современные исследования социальных проблем (электронный научный журнал). 2012. № 11 (19). С. 5.
[16] См.: Федеральный закон от 24 ноября 1995 г.№ 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». СЗ РФ от 27 ноября 1995. № 48. Ст. 4563.
[17] См.: Федеральный закон от 28 июня 1995 г.№ 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». СЗ РФ от 03 июля 1995. № 27. Ст. 2503.
[18] См.: Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
[19] Крылов Б.С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве. // Журнал российского права. 2002. № 11 С. 15.