[:ru]

С начала 2016 года произошло несколько кадровых перестановок в корпусе глав субъектов РФ. 10 февраля работу губернаторов Забайкальского края и республики Карелия раскритиковал министр строительства и ЖКХ М. Мень. В. Путин попросил проанализировать ситуацию и представить предложения, в том числе «кадрового порядка»[1]. 17 февраля В. Путин подписал Указ «О досрочном прекращении полномочий Губернатора Забайкальского края» K. Ильяковского[2]. Основная причина – срыв программы по расселению ветхого и аварийного жилья. Глава Республики Карелия А. Худилайнен также не выполнил задачи федеральной программы, но ситуация в регионе оказалась менее критичной, поэтому Президент ограничился выговором [3]. Также 2 марта был подписан Указ «О досрочном прекращении полномочий Губернатора Тверской области», который освободил А. Шевелёва от должности главы региона[4].

Ранее встречи  Президента с главами субъектов свидетельствовали о поддержке губернаторов главой государства и позитивно отражались на их рейтинге. Однако накануне предстоящих парламентских и президентских выборов характер встреч изменился.

Отставка главы субъекта и объявление выговора Президентом РФ представляют собой пример политической ответственности. Под политической ответственностью главы региона подразумевается его обязанность претерпеть определенные неблагоприятные последствия за свои действия и бездействия, связанные с осуществлением им государственной власти. Важное отличие политической ответственности от юридической заключается в том, что она наступает при неисполнении политических предписаний, а не за нарушение правовых норм[5].

В современной истории России характер взаимоотношений региональной и федеральной власти регулярно менялся. К концу 90-х годов с многочисленными трудностями и отступлениями установилась выборная система формирования региональной власти[6], однако в 2004 году В. Путин предложил изменить порядок наделения полномочиями глав субъектов федерации. Руководители регионов стали утверждаться в должности решениями законодательных органов по предложению Президента РФ[7]. Нововведения 2004 года дополнили реформы, проведенные в 2000 году (создание федеральных округов, изменение статуса губернаторов и принципа формирования верхней палаты Федерального Собрания[8]) и способствовали усилению федерального контроля над регионами, а также восстановили субординацию элит.

В тоже время политическое размежевание двух уровней государственной власти с укреплением властной вертикали при В. Путине привели к образованию нового институционального конфликта «центр – регионы»[9].

«Кремль дал неделю экс-меру Москвы для принятия самостоятельного решения об уходе»

В 2012 году на федеральном уровне был пересмотрен статус региональных руководителей, произошел возврат к прямым выборам глав субъектов РФ[10]. Данные изменения представляли собой вынужденную реакцию федеральной власти на публичные акции протеста после выборов в Государственную Думу VI созыва и стали частью «медведевской оттепели»[11]. Возвращение к всеобщим выборам, а также изменения в положениях, касающихся оснований и порядка смещения с должности глав субъектов РФ, должны были способствовать увеличению публичной ответственности региональной власти, а также укреплению политического режима в целом. Согласно поправкам 2012 года, глава региона может прекратить полномочия не по своей воле в связи с отрешением его от должности Президентом РФ, по причине недоверия со стороны регионального парламента и в связи с утратой доверия Президента. Также глава субъекта РФ может быть отозван избирателями на основании неисполнения своих обязанностей и грубого нарушения законодательства, которые были установлены судом[12]. Отставка губернаторов крайне редко происходит подобным образом. Федеральная власть предоставляет главам субъектов возможность покинуть пост добровольно. Большинство политиков соглашается с подобным предложением, однако бывают исключения. Подтверждением может служить досрочная отставка мера Москвы Ю. Лужкова после его длительного публичного противостояния Администрации президента. Накануне парламентских и президентских выборов 2012 года  Д. Медведеву в Москве нужен был мэр, который бы был полностью лоялен ему. В Лужкове он был не уверен[13]. Бывший мэр Москвы публично выражал недовольство действиями представителей федеральной власти, в том числе действующего Президента РФ. Например, через страницы «Российской газеты» раскритиковал президента Д. Медведева и поддержал позицию премьера В. Путина[14]. 28 сентября 2010 г.  Ю. Лужков был отправлен в отставку с официальной формулировкой: «Отрешить Лужкова Юрия Михайловича от должности мэра Москвы в связи с утратой доверия президента РФ». Данная норма была использована в связи с тем, что Ю. Лужков не принял предлагаемые условия отставки: Кремль дал неделю экс-меру Москвы для принятия самостоятельного решения об уходе[15]. В случае с отставкой Ю. Лужкова в 2010 году прослеживается формально незафиксированная, но неоднократно применяемая практика, которая юридически была закреплена в 2012 году[16].

Согласно информации на официальном сайте Кремля, губернаторы К. Ильяковский и А. Шевелев покинули посты «по собственному желанию»[17], однако отрицательная динамика, отраженная в рейтинге влияния глав субъектов свидетельствуют о том, что отставка была инициирована Президентом РФ. Данный рейтинг, подготовленный Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК) и Лабораторией региональных политических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), дает оценки эффективности региональной власти[18]. Экс-губернатор Тверской области А. Шевелев последние месяцы в рейтинге АПЭК был откровенным аутсайдером: по итогам января занял последнюю, 85-ю позицию. Влияние К. Ильяковского оценивалось экспертами как критически низкое (84-я позиция в январе 2016 года)[19].

Оценивая работу губернатора, федеральный центр использует два важных критерия: политический контроль над ситуацией в регионе, а также способность главы субъекта РФ предотвращать внутриполитические конфликты, прежде всего публичные[20].

Так, информация о скорой отставке Забайкальского губернатора К. Ильяковского транслировалась в прессе весь последний год. В региональной столице периодически проводились акции общественности и КПРФ за его отставку[21]. Фракция КПРФ законодательного собрания Забайкалья обращалась с открытым письмом к В. Путину с просьбой оказать экстренную финансовую помощью Забайкальскому краю и дать оценку местному правительству, которое довело регион до предбанкротного состояния [22]. Существует ряд причин, которыми обусловлено недовольство работой К. Ильяковского: задержки зарплат работников бюджетной сферы, договоренность К. Ильковского с одной из китайских компаний о сдаче в аренду представителям КНР 115 тыс. га земель сельхозназначения, многочисленные факты нарушения прав детей в читинских образовательных учреждениях[23]. Невыполнение обязательств по федеральной программе – стало решающим аргументом за отставку забайкальского губернатора.

«По мнению экспертов, отставка тверского губернатора А. Шевелёва также была ожидаемой»

По мнению экспертов, отставка тверского губернатора А. Шевелёва также была ожидаемой. Это связано с тем, что при А. Шевелёве никаких позитивных изменений в регионе не произошло: фактически провалилась федеральная программа переселения из ветхого жилья, происходили коррупционные скандалы подчиненных, а также была приостановлена газификации[24]. К тому же у губернатора возник конфликт с региональными элитами, и были большие долги перед энергетической компанией «Газпром»[25].

Наличие конфликтов между главой субъекта РФ и региональной элитой в рассматриваемых регионах может быть обусловлено тем, что оба губернатора – «варяги».

В России при формировании губернаторского корпуса зачастую используется практика рекрутированния представителей наиболее сильных элит других регионов, так называемых «варягов-назначенцев». Однако региональная элита представляет собой устойчивую социальную группу, состав и характер которой сложно изменить новому губернатору. Губернатор-«варяг» и его команда с трудом выстраивают систему отношений с региональной элитой, что оказывает влияние на эффективность управления и принятия политических решений[26]. Таким образом, деятельность глав субъектов РФ и ее эффективность не может рассматриваться без учета процессов централизации.

Привлечение глав регионов к политической ответственности – это реакция Президента на общественный запрос об ответственности властей, которые должны нести ответственность за неисполнение своих обязанностей.

«Не стоит забывать, что все это происходит в канун парламентских и президентских выборов»

Кадровые перестановки и наказания отдельных губернаторов – вынужденная мера в условиях неблагоприятной экономической ситуации. Уровень жизни населения падает, заметны неблагоприятные тенденции в экономике, что обусловлено рядом факторов: падением ВВП, инфляцией, девальвацией и снижением доходов населения[27]. Наличие данных кризисных явлений в экономике связано с введением санкций в отношении физических лиц и организаций РФ и ответными мерами со стороны России[28], а также с высокими военными расходами в связи с участием в военных конфликтах. Не стоит забывать, что все это происходит в канун парламентских и президентских выборов. В это время население особенно ждет «справедливости» со стороны властей. Для представителей федеральной власти наказание местных чиновников, которые, с точки зрения местных жителей, не в полной мере заботятся о народе и неудовлетворительно исполняют свои обязанности – способ показать эффективную работу и тем самым увеличить лояльность электората перед предстоящими выборами.

Еще не успели забыться акции протеста 2011 года, поэтому представители федеральной власти стараются в кратчайшие сроки убедить народ в своей эффективности, а также в наличии демократических ценностей на территории государства. Поэтому сезон ритуальных жертвоприношений региональных и муниципальных властей перед думскими выборами нельзя считать закрытым[29].

Автор: Галина Греннинг
Источник фото:http://novostimira.net

[1] – Владимир Путин отправил в отставку губернатора Забайкалья, Беляев М., Перцев А., 17.02.2016, http://www.kommersant.ru/doc/2918232

[2] – Принята отставка главы Забайкальского края, 17.02.2016, http://www.kremlin.ru/events/president/news/51347

[3] – Главе Карелии объявлен выговор, 17.02.2016, http://www.kremlin.ru/events/president/news/51346

[4] – Рейтинг влияния глав субъектов Российской Федерации в феврале 2016, Орлов Д. , 04.02.2016, http://regnum.ru/news/polit/2092516.html

[5] – Гарипов Р. Ф. Деликтоспособность как правовая категория / под науч. ред. О. И. Зазнаева. Казань, 2011.

[6] – Крыштановская О. / Формирование региональной элиты: принципы и механизмы // Ежемесячный научный и общественно-политический журнал РАН . 2003. №11.

[7] – Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 1603 О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, 27.12.2004, http://rg.ru/2004/12/29/gubernatori-dok.html

[8] – Крыштановская О. Анатомия российской элиты: Захаров; М.; 2005.

[9] – Конфликты на уровне субъектов федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования, Туровский Р., http://www.bastion.ru/files/eb/regconflicts2.doc

[10] – Гарипов Р., Зазнаев О. / Политическая ответственность главы региона в современной Росии // Известия Саратовского университета. Нов. сер. Сер. Социология. Политология. 2013. Т. 13, вып. 2.

[11] – «Пасхальными песнопениями история не кончится». Организаторы и участники «Снежной революции» о третьей годовщине Болотной, Азар И. , 10.12.2014, https://meduza.io/feature/2014/12/10/pashalnymi-pesnopeniyami-istoriya-ne-konchitsya

[12] – Там же

[13] – Елена Батурина назвала настоящие причины отставки Лужкова, 16.12.2011, https://tvrain.ru/teleshow/interview/elena_baturina_nazvala_nastoyashchie_prichiny_otstavki_luzhkova-123955/

[14] – Кремль намерен отреагировать на критические замечания со стороны мэра Москвы Юрия Лужкова, 09.09.2010, http://echo.msk.ru/news/709300-echo.html

[15] – Матвеев А. Место и роль неформальных практик в современном российском федерализме // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики . 2011. № 5.

[16] – Закон о выборах губернаторов прошел 2-е чтение, 25.04.2012, http://www.legis.ru/misc/news/20312/

[17] – http://www.kremlin.ru/events/president/news/51347

[18] – Рейтинг эффективности управления в субъектах Российской Федерации в 2015 году, 18.01.2016, http://www.apecom.ru/projects/item.php?SECTION_ID=91&ELEMENT_ID=2362

[19] – http://regnum.ru/news/polit/2092516.html

[20] – Туровский Ф. Практики назначения губернаторов: инерция и радикализм в политике центра // Полития. 2009. №2.

[21] – Ильяковского сняли, 17.02.2016, http://asiarussia.ru/news/11231/

[22] – Фракция КПРФ Заксобрания попросит президента дать оценку работы правительства региона, 12.03.2015, http://zabinfo.ru/125439

[23] – Эксперты: отставку Шевелёва лоббировали Владимир Васильев и структуры Газпрома, 03.03.2016, http://club-rf.ru/69/detail/1470

[24] – Ильковского уволили за неисполнение обязанностей, 17.02.2016, http://club-rf.ru/75/detail/1452

[25] – Громкая отставка недели – губернатор Тверской области Шевелев ушел с поста по собственному желанию, 06.02.2016, http://www.1tv.ru/news/polit/303390

[26] – Подвинцев О. Губернаторы-«варяги» и региональные политические элиты в современной России // Политэкс. 2009. №2.

[27] – Греф предсказал продолжение долгового кризиса в 2016 году, Волкова Д. , 19.06.2015, http://www.rbc.ru/economics/19/06/2015/5583d1e99a7947271106adcf

[28] – Хронология введения санкций и ответные меры России в 2014-2015 годах,  25.11.2015, http://ria.ru/spravka/20151125/1328470681.html#ixzz429qHsGoJ

[29] – Сезон ритуальных жертвоприношений перед думскими выборами открыт, 17.02.2016, http://regnum.ru/news/2080882.html[:]