Всемирная торговая организация существует уже 20 лет – за это время к ней присоединились более 150 государств. Три года назад, 22 августа 2012 года, Россия стала полноправным членом этого международного института. В наше время, в непростой экономической ситуации в стране, для многих ВТО предстаёт в негативном свете. Разобраться в роли ВТО и её влиянии на российскую экономику помог профессор НИУ ВШЭ, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН Алексей Павлович Портанский.
22 августа 2012 года Паскаль Лами, Гендиректор Всемирной торговой организации, сообщил, что Россия с порядковым номером 156 включена в официальный список стран-участниц организации. Переговоры о присоединении велись 18 лет, с 1993 года по 2011. Что послужило причиной столь продолжительных переговоров?
Вы знаете, конечно, что длительность переговоров о присоединении не ограничена во времени. Есть страны, у которых эти переговоры прошли достаточно быстро, например, Киргизия, в пределах 3 лет. До нас рекордсменом был Китай, который вел эти переговоры 15 лет. Ну, вот у нас вышло 18, но можно предположить, что мы не будем вечно рекордсменами в этом показателе, потому что Алжир ведёт переговоры с 1987 года, и они ещё не завершены.
Причин такой длительности переговорного процесса несколько. Я их буду называть не в порядке важности. Во-первых, чем «больше» экономика, тем сложнее этот процесс. Я уже упоминал Киргизию, где не очень «большая» экономика, там гораздо меньше отраслей, поэтому и та сфера, которую надо обговаривать, более узкая. С крупными экономиками спектр проблем шире. Другая причина заключается в подходе партнёров. Наши партнёры в течение какого-то времени, и прежде всего, ЕС, рассматривали Россию несколько в упрощённом виде: они полагали, что Россия – это бывшая социалистическая страна, как Эстония или Польша, только больше по размеру, поэтому особых проблем не должно быть. В общем, такой подход какое-то время сохранялся. Однако у нас была несколько другая экономическая история, ведь после 1917 года частная собственность была искоренена полностью, людей, которые жили бы при рыночной экономике, к началу переговорного процесса в принципе не было, в отличие от вышеназванных стран, поэтому, конечно, здесь аналогия в плане простоты обсуждения проблем была некорректной. Ещё одна причина, на мой взгляд, – не всегда на протяжении переговорного процесса государство на самом высоком уровне проявляло одинаковую постоянную решительность завершить переговоры о присоединении. Были такие моменты, к примеру, в период кризиса, который начался в 2008 году, когда вдруг нашему правительству казалось, что хорошо, что мы не присоединились к ВТО, иначе бы на нас быстрее распространялся кризис, и в этом случае, будучи членами ВТО, мы не смогли бы принять тех протекционистских мер защиты национального рынка, которые мы принимали. Но такой подход был заблуждением, даже Дмитрий Анатольевич Медведев спустя некоторое время говорил, что было бы лучше, если бы мы раньше присоединились к ВТО. Следующей причиной, которая задержала присоединение, было решение об активизации строительства Таможенного союза, принятое в начале июня 2009 года. Тогда было заявлено, что мы будем присоединяться к ВТО Таможенным союзом, что абсолютно невозможно с точки зрения правовой базы ВТО, тем не менее такое ошибочное заявление было сделано, переговоры России о присоединении были заморожены. В скором времени это решение пришлось отменить, но сам факт озвучивания таких намерений сыграл очень негативную роль: процесс приостановился примерно на год-полтора. Здесь еще можно назвать войну с Грузией 2008 года, которая имела своим последствием ухудшение отношения к нам со стороны основных партнёров – это, прежде всего, США, Канада, отчасти ЕС, то есть было такое время, когда с нами не садились за стол переговоров. Вот, пожалуй, комплекс причин, который привел к тому, что переговоры мы вели так долго. Я бы назвал ещё одну, она носит скорее позитивный характер: мы не стремились никогда искусственно затянуть переговоры, но и не стремились форсировать их. В этом смысле, например, если нас сравнить с Украиной, то Украина резко политизировала эту цель, и украинское правительство подчеркивало, что желает как можно быстрее стать членом ВТО, поэтому оно поступилось некоторыми условиями, о чём сейчас, похоже, жалеет. Российская сторона всегда придерживалась линии, что мы присоединимся к ВТО тогда, когда добьёмся условий, которые бы полностью отвечали интересам нашего бизнеса.
Были и сохраняются ли противники по факту присоединения России к ВТО?
Да, как ни странно, сохраняются. И в этом смысле, наверное, наш случай имеет свои особенности. Я не знаю других примеров, когда бы не только у общественности, но и среди части парламентариев, уже после того, как страна принята на Министерской Конференции, после чего остаётся только полугодовой процесс ратификации, сохранялись бы разногласия. В нашей стране в течение этого времени противники присоединения вновь развернули кампанию за то, чтобы либо отложить, либо пересмотреть условия вступления, что само по себе было беспрецедентным, и не делало нам, конечно, чести как серьёзному игроку на международной арене, но вот такие попытки продолжались. Определённая группа собиралась организовать референдум по поводу участия России в ВТО, что абсолютно лишено смысла, потому что на референдум всегда выносится очень простой и ясный вопрос, членство же в ВТО не может быть вынесено на обсуждение, потому что оно подразумевает ряд соглашений: параметры по доступу на рынок товаров, на рынок услуг и так далее. То есть сказать однозначно «да» или «нет» не представляется возможным.
Да и сейчас, конечно, особенно в связи с курсом на импортозамещение, когда появляются инициативы, которые противоречат нашим обязательствам в рамках ВТО, существуют противники членства в этой организации.
Какие основные предрассудки существуют всё то время, что Россия является членом организации?
Мифов существовало с самого начала достаточно много. Основные заблуждения были связаны с тем, что членство в ВТО якобы подразумевает полное открытие наших таможенных границ, что товары будут бесконтрольно поступать на нашу территорию. Это полностью не соответствует действительности. Другой предрассудок, что одни страны провели переговоры о присоединении быстро, такие как Армения, Грузия, Молдова, а нас держали в «предбаннике» достаточно долго. Но тут уже совершенно понятно, что, как мы уже говорили, «большая» экономика имеет большее поле для переговоров, и всё, конечно, зависит от условий, которых хочет добиться в итоге государство, ведя эти переговоры. Ещё один миф связан с сельским хозяйством: по словам противников ВТО, оно точно должно пострадать. Тем самым уводились в тень из публичного дискурса действительные, реальные причины проблем в сельском хозяйстве, как то: проблема гарантий частной собственности, проблема поддержки, проблема земельных отношений, посредников и другие.
На сегодняшний день основные непонимания связаны со следующим: мы, к сожалению, до сих пор не можем себя ощущать равноправными членами международного института. К примеру, когда начались санкции, у нас стали раздаваться голоса, в том числе в прессе, со следующей формулировкой: «А почему ВТО нас не защитит?» В этой формулировке кроется огромное непонимание, что же такое ВТО. Всемирная торговая организация, в отличие от таких известных институтов, как МВФ, Всемирный банк, не имеет управляющего органа, это серьезное структурно-административное отличие, то есть ВТО – самоуправляемая организация. ВТО – это члены этой организации и больше ничего. Гендиректор ВТО – это человек, который организует работу секретариата, но он никоим образом не определяет политики всей организации, поэтому здесь непонимание для многих заключается в том, что в рамках ВТО её члены могут предъявлять претензии друг другу. Там есть механизмы для разрешения конфликтов либо в форме дискуссий, либо в органе по разрешению споров, а некоторые из вопросов решаются в рамках Совета по товарам, Совета по услугам или Совета по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности. То есть нужно осознавать, что ВТО не является институтом, как, например, НАТО, когда можно вызвать силы быстрого реагирования, которые наведут порядок. Я утрирую, но в этом суть существующих заблуждений.
Другой предрассудок существовал даже среди высокопоставленных чиновников: нам казалось, что мы 18 лет вели переговоры и вот наконец-то мы прибежали к финишу, и теперь манна небесная будет на нас падать, и мы сможем сесть и отдыхать, расслабляться. Это огромное заблуждение, из-за него были сделаны некоторые неправильные шаги, как, например, введение утилизационного сбора на легковые автомобили. Просто заранее не продумали вопрос и получили жалобу со стороны ЕС. Наш главный переговорщик, Максим Юрьевич Медведков, говорит, что членство в ВТО – это процесс более сложный, чем переговоры по присоединению к ней, которое подразумевает знание в совершенстве всех механизмов, опыт разрешения споров, опыт ведения переговоров и так далее. Вот это необходимо было осознать с самого начала. У нас это понимает лишь группа экспертов, которые вели переговоры о присоединении, но не было уверенности, что весь экономический блок правительства осознавал вот эту реальность, что членство в ВТО – это более сложный процесс.
Мы являемся членом ВТО не такой долгий срок, 3 года, во многих отраслях у нас ещё сохранился переходный период. В целом, на данном этапе можно сказать, что есть какие-то изменения в лучшую или же, наоборот, худшую сторону?
Видите ли, сейчас, в период кризиса, в период санкций/контрсанкций, какие-либо положительные моменты очень трудно разглядеть. В общественном сознании есть естественно такое представление, что те трудности, которые мы сейчас переживаем, отчасти вина и ВТО, что, конечно, не так. Поэтому если подходить объективно, то, во-первых, мы привели своё законодательство к передовым международным нормам. Во-вторых, мы всё-таки с самого начала в течение первых полутора лет избавились от некоторых ограничений, тут можно назвать квоты на продажу стали в ЕС или ограничения по транспортным услугам в Польше и Китае – теперь наши поезда могут свободно курсировать по этим странам. Некоторые ограничения были сняты по спутниковым услугам, даже в США. Это очень важно, поскольку сектор услуг – выведение на орбиту гражданских объектов, это та область, в которой мы сильны. Лимиты в некоторых странах СНГ на продажу алкогольных и безалкогольных напитков тоже были сняты. Этот процесс снятия внешних ограничений продолжается. В-третьих, мы получили возможность отстаивать свою позицию через орган по разрешению споров, что крайне важно. На данный момент мы участвуем в качестве истца и ответчика в 7 спорах, и ещё в 19 спорах в качестве третьей стороны. Здесь нельзя сказать, что мы где-то одержали верх, мы можем где-то проиграть, где-то выиграть, но в любом случае это бесценный опыт, который мы приобретаем в рамках ВТО. Практически все страны участвуют в спорах, поэтому это нормальный процесс. Ну а главные преимущества, конечно, наступают позднее. По прошествии всего лишь 3 лет бессмысленно говорить о каком-то значительном выигрыше. Самую большую выгоду мы сможем получить позднее от увеличения нашего экспорта, от освоения новых рынков. Но это непосредственно связано с нашей внутренней модернизацией, с которой у нас есть очень большое запаздывание. Для экспорта товаров, необходимо, чтобы они были конкурентоспособными, поэтому надо признать, что выгоды от освоения новых рынков мы получим только тогда, когда совершим этот сдвиг в сторону модернизационного сценария развития.
Вы как раз упомянули споры, в которых мы участвуем. Есть ли положительная тенденция в их разрешении?
Здесь невозможно дать ответ заранее. И никто из независимых зарубежных экспертов тоже не даёт подобных оценок. Это сложные споры, будь то дела по энергокорректировкам или по Третьему энергопакету, в которых мы выступаем в качестве истца. Повторю, здесь по поводу их исхода никто не может сказать что-либо определённое.
Также Вы затронули тему активной разработки способов импортозамещения, я знаю, что у Вас было несколько статей по этой проблематике. Могли бы Вы обозначить свою точку зрения на данный вопрос, как относитесь к этому и видите ли рациональную сторону?
В моих публикациях на эту тему, относительно недавних, я старался подчеркнуть одну главную мысль, что импортозамещение – это один из вариантов внешнеэкономической политики, который применялся рядом стран на определенном этапе. Очень важно понимать, что эта политика должна быть рассчитана на определенное время, и её конечная цель заключается в том, чтобы перестроить свои экспортные возможности, индустрию, какие-то отрасли и потом уже более успешно выходить на внешний рынок, в этом заключается суть нормального импортозамещения. Но у нас, особенно в начале, осенью 2014 года, лозунг импортозамещения был совершенно неверно воспринят, он превратился в часть оборонительной стратегии, предполагающей защиту от наших недоброжелателей в лице США и ЕС. Если так подходить к импортозамещению, то это путь в никуда. В современном мире буквально все страны, если не брать Северную Корею, встроены в мировую экономику, и Россия вовсе не исключение. Нет такой отрасли, которая не имела бы тесных взаимосвязей с иностранными партнёрами. Здесь и машиностроение, и сельское хозяйство, и оборонный комплекс. К примеру, наш самолет Superjet 100, это же плод международной кооперации. Поэтому важно придерживаться именно адекватного понимания политики импортозамещения, которого у нас пока нет. Ни одна страна в мире не занимается сейчас производством всего, такая цель просто недостижима.
Поскольку мы также являемся членом Таможенного союза ЕАЭС, есть ли разночтения в снижении ставок таможенных пошлин? Как разрешаются эти разногласия?
У нас есть ЕТТ (единый таможенный тариф – прим. автора), он соответствует условиям России при присоединении к ВТО в части по доступу на рынок товаров. Другой вопрос, что сейчас некоторые члены ЕАЭС в своём таможенном тарифе имеют ряд позиций, которые не соответствуют ЕТТ. Вот, например, недавно Казахстан завершил переговоры о присоединении, и в его условиях примерно по 3000 тарифных позиций уровни тарифной защиты ниже ЕТТ. В перспективе будет проходить гармонизация между ЕТТ и условиями Казахстана. Сколько это займёт времени, неизвестно. Кроме того, речь идёт и об Армении, и о Киргизии, которые являются членами ВТО, у них уровень импортных таможенных пошлин ниже, конечно, чем ЕТТ. Здесь, очевидно, тоже будут переходные периоды, растянутые на несколько лет.
Грамотно ли используются правила ВТО российской стороной?
Как подчеркивало Минэкономразвития, мы намерены строго придерживаться взятых обязательств в рамках ВТО, но наши партнёры имеют несколько иную точку зрения. В первые полтора года мы подправляли кое-что по части импортных таможенных пошлин конкретных тарифных позиций, по которым мы должны были снизить пошлины. Проблемы текущие были, правительство старалось их решать. Но тут надо заметить, что аналогичные проблемы в рамках ВТО возникали на начальном этапе и у других государств, в том числе и у Китая, и в этом нет ничего экстраординарного.
Было ли после присоединения России к ВТО внутриэкономическое обострение?
Можно только вспомнить провал по мясу свинины в первый год после присоединения, но эта проблема существовала лишь в течение этого года, после – она была выправлена, заработали наши мощности по производству свинины, поэтому конкуренцию со стороны импорта наши производители полностью выдерживают. Были определённые жалобы со стороны лёгкой промышленности, диалог правительства с представителями лёгкой промышленности сейчас продолжается. Он включает в себя не только вопросы импортных таможенных пошлин, но и вопросы импортозамещения, потому что предприятия лёгкой промышленности могли бы производить здесь качественную продукцию, но для этого нужны закупки иностранного оборудования, а это требует немалых средств.
У нас также есть возможность, как у каждого недавно присоединившегося члена ВТО, скорректировать небольшую часть наших условий через 3 года после присоединения. Здесь речь может идти о ряде наиболее чувствительных товарных позиций.
Последний вопрос – хватает ли квалифицированных специалистов, способных защищать интересы России в ВТО на международной арене и внутри страны?
Наша переговорная группа имеет очень высокую квалификацию, другой вопрос, что после присоединения к ВТО потребность в кадрах резко возросла, потому что кадры нужны как для государственных учреждений, так и для больших компаний. Они нужны для юридических бюро, которые могут работать, консультируя правительство и крупный бизнес по вопросам торговых споров. Таких специалистов у нас пока нет, потому что нет соответствующей квалификации юристов, поэтому их нехватка ощущается, особенно когда встаёт вопрос о спорах в рамках ВТО. Сейчас молодое поколение юристов включилось в эту работу, но их всё равно мало, они не накопили достаточного опыта. До сих пор мы обращаемся за помощью к западным адвокатам, чьи услуги стоят довольно-таки дорого. Специалистов по торговой политике и праву ВТО готовят буквально несколько университетов, среди которых НИУ ВШЭ, ВАВТ, СпбГУ и МГИМО. Конечно, это мало для такой страны, к тому же нужно время, чтобы бакалавры и магистры получили практический опыт, также нужны зарубежные стажировки в крупнейших центрах торговой политики, в Канаде, Швейцарии и других странах.
Алексей Павлович, спасибо за столь содержательные ответы. Было очень приятно беседовать с Вами о проблемных вопросах в данной тематике.
Автор: Анастасия Малахова
Фото: Вероника Баташвили
